委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
數(shù)字經(jīng)濟是第四次工業(yè)革命的產(chǎn)物，也是我國離國際經(jīng)濟技術前沿最近的經(jīng)濟部門，一些頭部數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)甚至排在全球的前列。作為一個發(fā)展中國家，我國的這個成就十分了不起。同時，數(shù)字經(jīng)濟對于我國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，也具有舉足輕重的意義。但在過去一段時期，數(shù)字經(jīng)濟領域也出現(xiàn)了一些諸如損害消費者利益和不正當競爭等的不規(guī)范行為。如何構建有效的數(shù)字經(jīng)濟治理體系，促進數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展，是中國式現(xiàn)代化的一個重要課題。
數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展是市場化改革的重要成果
數(shù)字經(jīng)濟是繼農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟之后的主要經(jīng)濟形態(tài)，是以數(shù)據(jù)資源為關鍵要素，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡為主要載體，以信息通信技術融合應用、全要素數(shù)字化轉型為重要推動力，促進公平與效率更加統(tǒng)一的新經(jīng)濟形態(tài)。[1]《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》提出，“以數(shù)據(jù)為關鍵要素，以數(shù)字技術與實體經(jīng)濟深度融合為主線，加強數(shù)字基礎設施建設，完善數(shù)字經(jīng)濟治理體系，協(xié)同推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，不斷做強做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟?！?br />
數(shù)字經(jīng)濟包括五大類產(chǎn)業(yè)：數(shù)字產(chǎn)品制造業(yè)、數(shù)字產(chǎn)品服務業(yè)、數(shù)字技術應用業(yè)、數(shù)字要素驅(qū)動業(yè)和數(shù)字化效率提升業(yè)。前四類為“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化”部分，指為產(chǎn)業(yè)數(shù)字化提供數(shù)字技術、產(chǎn)品、服務、基礎設施和解決方案，以及完全依賴于數(shù)字技術、數(shù)據(jù)要素的各類經(jīng)濟活動，這是數(shù)字經(jīng)濟的核心產(chǎn)業(yè)。第五類則為“產(chǎn)業(yè)數(shù)字化”部分，指利用數(shù)據(jù)與數(shù)字技術對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行升級、轉型和再造的過程。[2]
據(jù)北京大學課題組測算，2012-2018年間，數(shù)字經(jīng)濟部門對GDP增長的貢獻達到了74.4%。[3]另外，據(jù)中國信息通信研究院估計，2021年，我國數(shù)字產(chǎn)業(yè)化規(guī)模為8.35萬億元，占GDP比重為7.3%。產(chǎn)業(yè)數(shù)字化規(guī)模達到37.18萬億元，占GDP比重為32.5%。[4]同年美國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模蟬聯(lián)世界第一，達到15.3萬億美元。中國位居第二，7.1萬億美元。[5]
平臺經(jīng)濟是數(shù)字經(jīng)濟的一種特殊形態(tài)，它是指依托于云、網(wǎng)、端等網(wǎng)絡基礎設施并利用人工智能、大數(shù)據(jù)分析、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術工具撮合交易、傳輸內(nèi)容、管理流程的新經(jīng)濟模式。常見的數(shù)字平臺包括電子商務、網(wǎng)絡約車、文娛、社交媒體、搜索、數(shù)字金融等。
我國在自1994年接入互聯(lián)網(wǎng)之后的近三十年間，涌現(xiàn)了數(shù)量巨大的互聯(lián)網(wǎng)公司，其中一些已經(jīng)成長為全國甚至全球的頭部平臺。根據(jù)美國調(diào)查公司CBInsights的統(tǒng)計，截至2022年9月底，全球總共有1199家“獨角獸”企業(yè)，也即估值超過10億美元的初創(chuàng)企業(yè)，其中美國公司占比54.1%，全球第一。中國公司占比14.4%，位居第二。
一般認為我國數(shù)字經(jīng)濟具有“大而不強”的特點。[6]“大”主要體現(xiàn)在覆蓋的用戶、市場的規(guī)模和企業(yè)的數(shù)量，“不強”主要是指質(zhì)量不高，技術優(yōu)勢不突出，關鍵領域的創(chuàng)新能力也不足。2021年，我國數(shù)字經(jīng)濟占GDP之比為39.8%，也顯著低于德國、英國和美國的65%以上。
對比中美最大的10家創(chuàng)新企業(yè)，我國有七家的業(yè)務模式是由商業(yè)模式驅(qū)動，另外三家則是技術創(chuàng)新驅(qū)動。美國則有七家是由技術創(chuàng)新驅(qū)動，只有三家是商業(yè)模式驅(qū)動。另外，我國幾乎所有的頭部平臺都是以消費互聯(lián)網(wǎng)為主，只有少數(shù)兼營產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)。在美國，專注消費互聯(lián)網(wǎng)與產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的頭部平臺的數(shù)量幾乎相同。如果說美國數(shù)字經(jīng)濟的比較優(yōu)勢在技術，我國數(shù)字經(jīng)濟的比較優(yōu)勢則在市場。
考慮到我國還是一個發(fā)展中國家，數(shù)字經(jīng)濟“大而不強”的特征也不能算是一個缺陷。無論看數(shù)字經(jīng)濟的規(guī)模，還是看頭部平臺的數(shù)量，我國穩(wěn)居全球第二，這是一個非常了不起的成就。
在過去的五、六年間，我國前沿數(shù)字技術的創(chuàng)新能力實現(xiàn)了突飛猛進般的進步。根據(jù)英國學者的統(tǒng)計，如果把美國、歐洲、日本和中國的專利數(shù)放在一起，我國的區(qū)塊鏈技術專利占比80%，計算機視覺技術專利占比60%以上，自動駕駛技術專利占比約40%，我國在這些領域的專利數(shù)都超過了美國。[7]自十八世紀中葉以來，全球已經(jīng)發(fā)生過四次工業(yè)革命。在第四次工業(yè)革命期間，我國第一次緊隨著數(shù)字技術進步的步伐，運用大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和人工智能等新技術創(chuàng)新經(jīng)濟活動，這是一個歷史性的進步。
我國的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展能夠取得巨大的成就，貢獻因素很多，最為重要的是“有為政府”和“有效市場”的結合，有為政府不僅改善營商環(huán)境、克服市場失靈，還適當超前地建設了大量的數(shù)字基礎設施，有效市場則將大量的資源特別是資金配置到新興的數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。
一方面，數(shù)字經(jīng)濟是我國市場化改革最為耀眼的經(jīng)濟成就之一，同時也創(chuàng)造了許多“中國夢”的典型案例。幾乎每一家頭部企業(yè)，最初都是由一位或數(shù)位年輕人形成創(chuàng)業(yè)的想法，然后利用市場動員起規(guī)模龐大的技術、人才、資金，讓新的數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)品或模式迅速落地并不斷地迭代、改進。
另一方面，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展也得益于我國相對發(fā)達的數(shù)字基礎設施。無論看移動電信的覆蓋面，還是看互聯(lián)網(wǎng)的普及率，中國都顯著領先于絕大多數(shù)發(fā)展中國家，這得益于多年來政府在數(shù)字基礎設施領域所做的“適度超前”的布局與投資。目前我國已建成全球規(guī)模最大、技術領先的網(wǎng)絡基礎設施。截至2021年底，建成142.5萬個5G基站，總量占全球60%以上，5G用戶數(shù)達到3.55億戶，行政村通寬帶率達100%。
另外一些因素在特定階段也發(fā)揮了推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要作用，包括超大規(guī)模的人口、較弱的個人權益保護以及與國際市場的相對分隔，但其中有些因素已經(jīng)發(fā)生改變或者很快就會改變。
首先，超過14億的人口數(shù)量有利于創(chuàng)新、試驗新產(chǎn)品、新業(yè)務模式，對于發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟的規(guī)模效應尤其重要，我國一些頭部平臺擁有數(shù)億甚至十億用戶。其次，過去我國對個人權益特別是個人隱私保護存在不足，這為數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新提供了很大的空間，但許多業(yè)務侵犯了個人權利，野蠻生長，這正是數(shù)字經(jīng)濟專項整治試圖重點解決的問題之一。最后，迄今為止國內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟行業(yè)與國際市場是分隔的，這為國內(nèi)企業(yè)的成長贏得了時間和空間，但可以預期的是，國內(nèi)外市場分隔的局面不可能長期持續(xù)。
隨著我國經(jīng)濟開啟新時代新征程，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展也在步入新的階段。
一方面，高質(zhì)量發(fā)展是建設社會主義現(xiàn)代化強國的首要任務，數(shù)字經(jīng)濟理應承擔起助力高質(zhì)量發(fā)展的使命。數(shù)字經(jīng)濟已經(jīng)形成了較大的規(guī)模，在一些技術領域也在快速地趕上來，但技術優(yōu)勢還需要進一步培育，在商業(yè)模式創(chuàng)新的基礎上，更加重視關鍵領域的創(chuàng)新能力，提升數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量。業(yè)務重點也要進一步擴展，更加貼近實體型經(jīng)濟，從消費互聯(lián)網(wǎng)擴大到產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，從“新零售”到“新制造”。
另一方面，現(xiàn)在數(shù)字經(jīng)濟治理從專項整治走向常態(tài)化監(jiān)管，一些比較突出的問題已經(jīng)得到了糾正，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展也開始走入一個新的更為規(guī)范、健康的階段。但監(jiān)管與治理是一個長期的任務，正如習近平總書記所指出：“推動數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展，要堅持促進發(fā)展和監(jiān)管規(guī)范兩手抓、兩手都要硬，在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展?！?br />
數(shù)字經(jīng)濟的收益與挑戰(zhàn)同樣突出
數(shù)字技術帶來的經(jīng)濟改變是革命性的，《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》就提出，“數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正推動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式深刻變革，成為重組全球要素資源、重塑全球經(jīng)濟結構、改變?nèi)蚋偁幐窬值年P鍵力量?！奔涌鞌?shù)字經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，對于我國在2035年達到中等發(fā)達國家水平、在2049年建成社會主義現(xiàn)代化強國，都具有十分重要的意義。
數(shù)字技術對經(jīng)濟運營機制的改變可以用“三升三降”來概括，即擴大規(guī)模、提升效率、改善用戶體驗、降低成本、控制風險和減少直接接觸。這些改變主要是基于數(shù)字技術所具有的一些全新的經(jīng)濟特性，比如規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟、網(wǎng)絡外部性、雙邊或多邊市場等。
規(guī)模經(jīng)濟意味著企業(yè)的規(guī)模越大，平均成本越低、經(jīng)營效率越高，這可能是得益于數(shù)字技術的長尾效應，即在完成固定成本投入之后，進一步擴大經(jīng)營規(guī)模的邊際成本很低。
范圍經(jīng)濟是指同時生產(chǎn)多種產(chǎn)品的總成本低于分別生產(chǎn)各種產(chǎn)品的成本之和，這可能是數(shù)字經(jīng)濟領域跨界競爭現(xiàn)象十分普遍的主要原因。
網(wǎng)絡外部性是指一個網(wǎng)絡的使用者越多，其人均的使用價值也就越高，網(wǎng)絡本身的市場價值也就越大。
而雙邊市場是指相互提供網(wǎng)絡收益的獨立用戶群體的經(jīng)濟網(wǎng)絡，一組參與者加入平臺的收益取決于加入該網(wǎng)絡的另一組參與者的數(shù)量，這樣，數(shù)字平臺對一方的定價往往會考慮對另一方的外部影響。正是基于這些特性，許多數(shù)字平臺都是動輒擁有數(shù)億的用戶，而且同時提供多種線上服務，甚至還對用戶提供免費甚至補貼的服務。
數(shù)字經(jīng)濟給我國的生產(chǎn)方式、生活方式與社會治理方式帶來了翻天覆地的改變：
一是提升人民群眾的生活質(zhì)量。購物、點餐、約車、訂酒店等日常生活所需要的服務幾乎全部可以在線上安排，既節(jié)省時間與開支，還能享受更為豐富的消費品類。在新冠疫情期間，線上交易對于消費發(fā)揮了重要的穩(wěn)定器的作用；
二是改善了經(jīng)濟活動的普惠性。利用規(guī)模經(jīng)濟和長尾效應，數(shù)字經(jīng)濟服務已經(jīng)覆蓋超過十億的個人和將近一億的個體經(jīng)營者，同時還降低了創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)的門檻，在活躍了經(jīng)濟微觀細胞的同時，還創(chuàng)造了兩億左右的靈活就業(yè)機會；
三是加速創(chuàng)新并孵化了許多新的數(shù)字經(jīng)濟業(yè)態(tài)。幾乎所有的數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)都是創(chuàng)新型機構，它們依靠新技術孵化新的制造與服務業(yè)態(tài)，大多數(shù)頭部平臺還都是知識產(chǎn)權的大戶；
四是利用數(shù)字技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，達成提質(zhì)增效的目的。產(chǎn)業(yè)數(shù)字化從聚焦個別經(jīng)營環(huán)節(jié)到覆蓋整個產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)系統(tǒng)，形成了越來越強的經(jīng)濟動能。
我國的數(shù)字金融創(chuàng)新提供了一個有代表性的案例，它既是扎根中國大地的金融革命，又是國際前沿的金融創(chuàng)新。兩家頭部移動支付機構的活躍用戶規(guī)模領先全球，支付效率與安全也表現(xiàn)出色。而幾家新型互聯(lián)網(wǎng)銀行一方面利用數(shù)字平臺快速、海量、低成本地獲客并積累數(shù)字足跡，另一方面利用大數(shù)據(jù)與機器學習方法進行信用風險評估，這個被稱為“大科技信貸”的創(chuàng)新業(yè)務模式，可以服務大量既無財務數(shù)據(jù)、又缺乏抵押資產(chǎn)的“信用白戶”。
在新冠疫情期間，一些傳統(tǒng)金融機構暫停了服務，但數(shù)字金融機構卻在持續(xù)地提供支付、投資及信貸等服務。國際貨幣基金組織（IMF）的格奧爾基耶娃總裁因此親自出面邀請國內(nèi)學術機構一起于2020年6月聯(lián)合組織關于大科技信貸的閉門研討會。“北京大學數(shù)字普惠金融指數(shù)”顯示，在2011-2021年間，數(shù)字普惠金融發(fā)展水平的地區(qū)差異大幅縮小，數(shù)字金融服務已經(jīng)跨越“胡煥庸線”，觸達廣闊的西部地區(qū)。[8]
但數(shù)字經(jīng)濟領域也出現(xiàn)了不少值得深入思考并解決的問題。
第一，數(shù)字經(jīng)濟的規(guī)模效應是否必然導致壟斷？做大企業(yè)規(guī)模、形成市場勢力是每一個企業(yè)家追求的經(jīng)營目標，而規(guī)模效應也意味著規(guī)模越大、效率越高，但這樣就可能造成一家獨大、贏者通吃的局面。在現(xiàn)實中，許多頭部數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)確實都是“巨無霸”，在國內(nèi)市場占據(jù)很大的份額。數(shù)字大平臺沖擊線下小廠小店的現(xiàn)象并不少見，平臺的使用者更無法判定平臺資源配置與定價的公平性。前些年諸如“二選一”之類的排他性協(xié)議也很常見。因此，市場參與者常常會擔心大企業(yè)利用市場支配地位實施壟斷行為。
第二，如何在大數(shù)據(jù)分析效率與個人隱私保護之間取得平衡？“數(shù)據(jù)是新的石油”、新的生產(chǎn)要素，通過大數(shù)據(jù)分析撮合供需雙方、管理信用風險等大量新興業(yè)務模式已經(jīng)成功落地并取得了不錯的經(jīng)濟效益。但過去信息保護不到位，不合規(guī)、不合法地搜集、加工并使用數(shù)據(jù)的現(xiàn)象十分普遍，個人隱私與商業(yè)機密泄露的事件時有發(fā)生。效率與權益之間的平衡點應該劃在哪里，這是一個重要的政策難題。如果數(shù)據(jù)保護不到位，就會損害個人與機構的權益，甚至引發(fā)社會與經(jīng)濟風險。如果保護過度，大數(shù)據(jù)分析可能就無從做起。
第三，數(shù)字平臺究竟會促進還是遏制經(jīng)濟創(chuàng)新？數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)確實都具有很強的創(chuàng)新基因，如果沒有創(chuàng)新能力，它們也不可能快速發(fā)展，成長為有一定規(guī)模的企業(yè)。但數(shù)字平臺企業(yè)在成為“巨無霸”之后，是否還會保持創(chuàng)新動力與能力，是一個值得觀察的問題。所謂的“獵殺式并購”，就是一些頭部數(shù)字平臺利用充足的現(xiàn)金流，大量收購相近業(yè)務領域的初創(chuàng)企業(yè)，然后束之高閣，其目的是消滅潛在的競爭對手。另外，一些頭部平臺通過燒錢做大市場，這類商業(yè)模式的創(chuàng)新也許會擠占過多的創(chuàng)投基金，從而影響硬科技創(chuàng)新。
第四，數(shù)字經(jīng)濟如何才能更好地助力我國實現(xiàn)共同富裕的愿景？從其普惠性看，數(shù)字經(jīng)濟應該是有利于改善收入分配的，約兩億個門檻低、工作時間靈活的“零工”就業(yè)機會是一個很好的例子。但可能還有硬幣的另一面：一是數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)的快速成長往往伴隨著一大批傳統(tǒng)企業(yè)的倒閉，這樣就會有很多員工需要再就業(yè)；二是“零工”就業(yè)的工作條件并不好，許多外賣員“被困在算法里”，而且他們的社會保障通常也不是很完善；三是數(shù)字經(jīng)濟領域的財富集中度非常高，行業(yè)參與者并不一定都能獲得與其貢獻對等的收入與財富。
最后，怎樣完善數(shù)字平臺的治理功能？數(shù)字平臺的治理功能既包括平臺本身的治理，也包括社會治理。在傳統(tǒng)經(jīng)濟中，企業(yè)、市場與政府分別發(fā)揮經(jīng)營、交易與調(diào)控的功能。但平臺企業(yè)打破了上述三者之間的分工邊界，它既是經(jīng)營主體，又是交易場所，同時還發(fā)揮一定的調(diào)控作用。
平臺兼具經(jīng)營、交易和調(diào)控功能可能導致的一個問題是平臺既做裁判員、又當運動員，這樣就有可能破壞市場秩序，造成不公平競爭，損害消費者利益。同時，平臺也可以發(fā)揮輔助政府治理的積極作用，包括參與電子政務、數(shù)字政府、城市大腦的建設。但平臺巨大的影響力如果折射到社會、政治或意識形態(tài)領域，就變成一個非常敏感的話題。
治理體系的構建需要從理念創(chuàng)新入手
數(shù)字經(jīng)濟的優(yōu)勢很突出，挑戰(zhàn)也很嚴峻。2020年底的中央經(jīng)濟工作會議提出“反壟斷”與“防止資本無序擴張”，由此開啟了數(shù)字經(jīng)濟領域的專項整治政策。在之后的近兩年間，決策部門制定了相關的法律，也采取了不少監(jiān)管舉措。2022年底的中央經(jīng)濟工作會議則明確提出，“要大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，提升常態(tài)化監(jiān)管水平，支持平臺企業(yè)在引領發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)、國際競爭中大顯身手?！睆膶ｍ椪巫呦虺B(tài)化監(jiān)管，治理體系會變得更加明確，從而提供一個比較穩(wěn)定的政策環(huán)境，這將有利于數(shù)字經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
數(shù)字經(jīng)濟具有許多全新的特性，因此不應簡單地套用傳統(tǒng)經(jīng)濟的治理方法，甚至也不宜照搬歐美的一些政策實踐。在歐美有一種觀點，認為數(shù)字經(jīng)濟治理只要集中關注幾家頭部平臺就可以了，[9]這個思路對中國不太適用。歐美的常態(tài)化監(jiān)管相對比較成熟，因此，加強數(shù)字經(jīng)濟治理的重點就在于規(guī)范頭部平臺的行為，特別是反壟斷。而我國的治理框架剛剛開始搭建，需要關注的不僅僅是頭部平臺的壟斷行為，所有數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)的經(jīng)營行為都需要規(guī)范。
數(shù)字經(jīng)濟治理中經(jīng)常碰到的壟斷問題與數(shù)據(jù)問題提供了兩個很好的實例，印證為什么不能簡單地套用傳統(tǒng)經(jīng)濟的治理方法。而這就要求在嚴謹分析的基礎上，做政策理念的創(chuàng)新，然后才能構建適應數(shù)字經(jīng)濟特性的治理體系。
反壟斷是平臺經(jīng)濟專項治理政策的主要內(nèi)容之一。我國的《反壟斷法》明確了四類壟斷行為，即經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中和濫用行政權力排除、限制競爭。2021年2月7日，國務院反壟斷委員會發(fā)布《關于平臺經(jīng)濟領域的反壟斷指南》，這是第一份關于平臺經(jīng)濟反壟斷政策的完整框架。[10]4月10日，國家市場監(jiān)管總局對阿里巴巴就其“二選一”行為做出處罰，這是平臺經(jīng)濟領域第一張反壟斷的罰單。11月18日，國家反壟斷局正式掛牌，標志著我國反壟斷政策特別是平臺經(jīng)濟領域反壟斷政策走入全新的階段。
自1890年頒布《謝爾曼法》以來，美國反壟斷政策的思想大致可以劃分為兩個階段，上個世紀八十年代之前的“結構主義”和之后的“行為主義”。結構主義主要基于這樣一個觀察，即市場集中度和企業(yè)績效呈正相關。因此，如果政府可以直接調(diào)整市場結構，就可以起到釜底抽薪的反壟斷效果。形成于上個世紀初的布蘭迪斯主義不僅僅反對壟斷，直接反對龐大。
行為主義對結構主義的主要批評是，如果單純地懲罰大企業(yè)，就是在懲罰競爭優(yōu)勝者，這對行業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟增長都是不利的。是否存在壟斷，不能只看市場結構，而應該看市場行為。如果企業(yè)在做大經(jīng)營規(guī)模的同時增進了消費者福利，那就不應該受到懲罰。而反映消費者福利的一個指標就是價格，如果企業(yè)利用市場支配地位，提高價格從而獲取超額利潤，那就是壟斷行為。
不過消費者福利或價格這個簡單易行的標準在數(shù)字經(jīng)濟的壟斷行為面前往往顯得無能為力，因為許多平臺經(jīng)常壓低消費者價格甚至提供免費服務。但多邊市場與網(wǎng)絡效應等特性表明，不收費并不一定意味著“免費”，也并不一定表明這些企業(yè)不擁有壟斷地位。
通過補貼一邊的用戶以擴大市場規(guī)模，恰恰是平臺企業(yè)經(jīng)常采用的提高營業(yè)收入甚至形成市場支配地位的重要策略。雖然“免費”的服務在短期內(nèi)對消費者有利，但如果這個商業(yè)策略的目的是做大市場規(guī)模甚至改變市場結構，最終獲取壟斷地位，從長期看對消費者是不利的。消費者福利標準不適應平臺經(jīng)濟領域的壟斷，直接推動了布蘭迪斯主義在美國的重生。[11]
但這樣又回到了行為主義對結構主義的批評，“大就是問題”的視角更不適合數(shù)字經(jīng)濟領域，因為它與數(shù)字技術的特性是背道而馳的。傳統(tǒng)經(jīng)濟學理論認為，市場支配地位越強，價格就越高，“無謂損失”或福利損失就越大。但數(shù)字經(jīng)濟最重要的特性就是長尾效應、規(guī)模經(jīng)濟。如果以規(guī)模判定壟斷，就會出現(xiàn)一個無法化解的矛盾：數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)要么做不起來，一旦做大，就很可能被反壟斷、被分拆。如果那樣，數(shù)字經(jīng)濟也就永遠無法發(fā)展。
數(shù)字經(jīng)濟的范圍經(jīng)濟特性有可能讓充分競爭與規(guī)模經(jīng)濟實現(xiàn)共存。不喜歡大的企業(yè)規(guī)?；蛘吒叩氖袌龇蓊~，主要還是擔心造成“贏者通吃”的局面，但這是傳統(tǒng)經(jīng)濟的理念，比如在石油或者鋼鐵行業(yè)。范圍經(jīng)濟意味著一旦平臺在一個行業(yè)做大，很容易展開跨行業(yè)競爭，比如短視頻平臺做外賣、社交平臺做搜索。即便能夠做大，也并不一定能夠獨霸市場，在2013年-2020年間，電商市場份額發(fā)生非常大的改變，原先“一家獨大”的電商平臺失去了超過一半的市場份額，這說明它之前并不擁有市場支配地位。
判斷數(shù)字經(jīng)濟領域是否存在壟斷，既不應該簡單地看“消費者福利”，更不應該只關注“企業(yè)規(guī)?！保鴳撝匾暋翱筛偁幮浴睏l件，即潛在競爭者進入或退出市場的便利度。[12]如果便利度高，潛在競爭者就可以對在位企業(yè)形成較大的競爭壓力。在這種情況下，即便一個行業(yè)只有一家或少數(shù)幾家企業(yè)，在位企業(yè)就無法自由地實施壟斷行為、榨取高額利潤。
需要指出的是，“可競爭性”條件的決定因素是潛在競爭者進入的沉沒成本，這里所說的沉沒成本不只包括營業(yè)牌照，也包括用戶和數(shù)據(jù)等條件。另外，較強的“可競爭性”也不必然導致較高的競爭程度，但仍然可以阻止在位企業(yè)實施壟斷行為。
因此，“可競爭性”條件是一個可以指導平臺經(jīng)濟領域經(jīng)濟監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的重要概念。用“可競爭性”的分析框架來討論我國當前面臨的問題，起碼有兩個方面的重要啟示。
一是與美國相比，我國平臺經(jīng)濟領域的競爭程度似乎要高一些。在美國，四家頭部平臺長期主導一些行業(yè)，或許更應該擔心壟斷問題。為什么美國平臺企業(yè)跨行業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)象相對少一些？可能有多種原因，比如更為嚴厲的監(jiān)管限制、數(shù)據(jù)與人工智能的應用導致了更高的進入門檻以及“心照不宣的合謀”。但無論如何，目前我國平臺經(jīng)濟的跨行業(yè)競爭的現(xiàn)象十分普遍，競爭程度較高。相比較而言，我國平臺經(jīng)濟領域反壟斷的緊迫性沒有美國那么強烈。
二是平臺經(jīng)濟的監(jiān)管政策也應該關注“可競爭性”條件。如果保持很高的“可競爭性”，形成壟斷的可能性就會下降。即便發(fā)現(xiàn)壟斷行為的證據(jù)，也盡量不要采取分拆的做法，而應該盡力減少潛在進入企業(yè)的沉沒成本、降低進入與退出市場的門檻。
如果用戶人數(shù)是重要的進入門檻，可以考慮在不同平臺之間實現(xiàn)聯(lián)通。以電信網(wǎng)絡為例，只要有手機、能聯(lián)網(wǎng)，就可以聯(lián)系到所有人，并不取決于用戶加入的電信系統(tǒng)的大小。如果數(shù)據(jù)是主要成本，也許可以考慮允許用戶攜帶數(shù)據(jù)或者在不同平臺之間實現(xiàn)某種形式的共享。
當然，這些措施不可能徹底消除那些大平臺的相對優(yōu)勢，也不應該無視頭部平臺在做了大量投資以后獲取一定回報的正當要求。采取政策措施保障一定程度“可競爭性”條件的目的是防范出現(xiàn)壟斷行為，而不是盲目地追求平臺之間的絕對平等。
數(shù)據(jù)要素的治理思路也同樣需要創(chuàng)新。2020年4月，中共中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置的體制機制的意見》首次將“數(shù)據(jù)”與土地、勞動力、資本、技術等傳統(tǒng)要素并列，并強調(diào)要加快培育數(shù)據(jù)要素市場。數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素，將改寫生產(chǎn)函數(shù)，放大其它生產(chǎn)要素的貢獻度并提高總要素生產(chǎn)率。這其實是為發(fā)展中國家提供了一條趕超領先經(jīng)濟的新途徑。
根據(jù)《數(shù)字中國發(fā)展報告（2021年）》的數(shù)據(jù)，2017年-2021年，我國數(shù)據(jù)產(chǎn)量從2.3ZB增長至6.6ZB，2021年的數(shù)據(jù)產(chǎn)量在全球的占比為9.9%，位居世界第二。[13]但據(jù)國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心的測算，2020年我國數(shù)據(jù)要素市場的規(guī)模約為545億元，約為美國的3.1%、日本的17.5%。
我國數(shù)據(jù)的產(chǎn)量巨大，但使用效率還有待提高。因此，如何培育數(shù)據(jù)要素市場，提升數(shù)據(jù)要素的供給能力，構建數(shù)據(jù)治理體系，充分發(fā)揮海量數(shù)據(jù)和豐富應用場景優(yōu)勢，確保數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，是中國式現(xiàn)代化建設中的一個重大課題。
數(shù)據(jù)要素治理體系是指統(tǒng)籌數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)、流通、使用、收益分配過程的一系列政策與制度安排。傳統(tǒng)要素的治理體系有兩個重要的原則，一是明確所有權，二是保障公平交易。
這兩個原則同樣適用于數(shù)據(jù)要素的治理，但在具體做法上需要創(chuàng)新，因為與傳統(tǒng)生產(chǎn)要素相比，數(shù)據(jù)要素具有一些鮮明的特征。數(shù)據(jù)要素形成過程中參與方比較多，并且在使用過程中各方的重要性也有很大差異，這意味著數(shù)據(jù)很難像土地、勞動和資本那樣清晰地確定所有權。同時，數(shù)據(jù)不僅包含部分有關個人隱私和商業(yè)機密的信息，還呈現(xiàn)出非排他性、非競爭性和非耗竭性的特性，再加上比較難形成標準化的產(chǎn)品，信息不對稱的矛盾十分突出，因此也無法像土地、勞動和資本那樣在市場上流通。
近日，中共中央、國務院剛剛發(fā)布了《關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》），提出了一系列創(chuàng)新性的數(shù)據(jù)治理思路與制度。
其中最值得關注的設計可能是數(shù)據(jù)產(chǎn)權結構性分置制度，即數(shù)據(jù)資源持有權、數(shù)據(jù)加工使用權、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權“三權分置”。對公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)，實行分類分級確權授權。對于公共數(shù)據(jù)，主要是加強統(tǒng)籌授權使用和管理，打破“數(shù)據(jù)孤島”。對于企業(yè)數(shù)據(jù)，市場主體享有持有、使用、獲取收益的權益。而對于個人信息，則推動數(shù)據(jù)處理者按照個人授權采集、持有、托管和使用數(shù)據(jù)。
所有這些都是基于一個重要前提，即不損害個人隱私、商業(yè)機密和公共利益。與數(shù)據(jù)產(chǎn)權結構性分置制度相配合，還要建立數(shù)據(jù)要素各參與方合法權益保護制度，充分保護數(shù)據(jù)來源者和數(shù)據(jù)處理者的權益。
影響數(shù)據(jù)要素使用效率的另一個重要環(huán)節(jié)是流通。近年來我國已經(jīng)成立了近40家數(shù)據(jù)交易所，但業(yè)務開展很不理想，也說明數(shù)據(jù)交易比其它生產(chǎn)要素或商品交易更為困難。
《數(shù)據(jù)二十條》明確支持數(shù)據(jù)處理者在場內(nèi)和場外采取開放、共享、交換、交易等方式流通數(shù)據(jù)，并且提出要設計數(shù)據(jù)交易市場體系，統(tǒng)籌優(yōu)化布局，嚴控交易場所數(shù)量，突出國家級數(shù)據(jù)交易所的基礎服務功能和公共屬性，同時鼓勵數(shù)據(jù)商進場交易。審慎對待原始數(shù)據(jù)的流轉交易行為，對于公共數(shù)據(jù)尤其要按照“原始數(shù)據(jù)不出域，數(shù)據(jù)可用不可見”的要求，以模型、核驗等產(chǎn)品和服務等形式向社會提供。
不過，無論是場內(nèi)還是場外交易，除了權益保障，還有一個很重要的條件是克服數(shù)據(jù)交易中的信息不對稱，這可能是當前交易所業(yè)務不活躍的主要原因。相對而言，直接交易的點對點模式和間接交易的數(shù)據(jù)商模式，增加了一道供需匹配的環(huán)節(jié)。因此，短期內(nèi)也許應該把重點放在支持這類場外交易的規(guī)范發(fā)展，等條件成熟了，再鼓勵他們進場交易。
數(shù)據(jù)要素治理還有一個其它生產(chǎn)要素不存在的問題，即算法治理?！稊?shù)據(jù)二十條》提到了算法審查，但并沒有具體說明怎么做。北京大學課題組曾經(jīng)提出了一個算法審計的設想。[14]
算法是大數(shù)據(jù)分析生產(chǎn)率一個重要支柱，對于數(shù)字經(jīng)濟中經(jīng)營效率的提升和信用風險的管控做出了重大貢獻。與此同時，算法黑箱、算法歧視等問題也時有所聞，關鍵是數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)的大部分合作者和消費者完全無法判斷算法的公平性，監(jiān)管部門在現(xiàn)行政策框架下也很難真正做到穿透式監(jiān)管。
算法治理的核心可以包括三個層面，一是企業(yè)自我實行合規(guī)管理并制定科技倫理準則，堅持科技向善的導向；二是建立算法備案機制，起碼可以對監(jiān)管部門做到規(guī)則透明；三是監(jiān)管部門或受委托的第三方定期或不定期組織算法審計，也可以在收到其它市場參與者投訴的時候啟動。
構建中國特色的數(shù)字經(jīng)濟治理框架
構建適應數(shù)字經(jīng)濟特性的治理體系，促進數(shù)字經(jīng)濟的健康發(fā)展，對于我國實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、建設社會主義現(xiàn)代化強國，具有十分重要的意義。在構建數(shù)字經(jīng)濟治理框架的過程中，可以考慮如下幾個方面的思路。
（一）明確數(shù)字經(jīng)濟治理體系的宗旨是創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，形成穩(wěn)定的政策預期，同時應準確界定“資本無序擴張”的含義，通過“在規(guī)范中發(fā)展、在發(fā)展中規(guī)范”，實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟“做強做大做好”的目標
好的數(shù)字經(jīng)濟治理體系的核心應該是良好的政策環(huán)境和穩(wěn)定的政策預期。我國的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)站在了全球的前排，但也出現(xiàn)了一些不規(guī)范甚至不合法的行為。規(guī)范行為的最有效的方法是確立并落實清晰的治理規(guī)則，而不是運動式的整治，因為規(guī)范的目的是發(fā)展。
對于“資本無序擴張”含義，最好能做出更為清晰的界定，比如干預政治、影響意識形態(tài)，這有利于在政策執(zhí)行過程中避免出現(xiàn)擴大化的解讀。劃定“紅綠燈”的做法具有清晰的政策指向，也比較容易理解并執(zhí)行。不過，如果能用“負面清單”的概念替代“紅綠燈”的提法，應該會更加有利于與國際規(guī)則的接軌。
（二）搭建數(shù)字經(jīng)濟治理體系的頂層結構，設立高規(guī)格的數(shù)字經(jīng)濟治理機構，統(tǒng)籌政策制定并協(xié)調(diào)政策執(zhí)行。同時完善數(shù)字經(jīng)濟的法律體系，盡快制定《數(shù)字經(jīng)濟法》，統(tǒng)領數(shù)字經(jīng)濟的治理政策
數(shù)字經(jīng)濟領域既有行業(yè)監(jiān)管部門比如交通部、人民銀行和工信部，又有一般性的監(jiān)管機構如市場監(jiān)管總局和網(wǎng)信辦。大部分數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)技術領先、業(yè)務綜合性強，建議在國務院層面設立一個高規(guī)格的機構或者授權一家現(xiàn)有的綜合性機構，這個機構主要是代表國務院承擔兩個方面的責任，一是統(tǒng)籌數(shù)字經(jīng)濟治理政策的制定，包括與全國人大的聯(lián)絡；二是協(xié)調(diào)治理政策的執(zhí)行，特別是要消除監(jiān)管空白、防止重復施政，同時也要把握不同機構推出新政的節(jié)奏。
我國已經(jīng)頒布了不少與數(shù)字經(jīng)濟治理有關的法律法規(guī)，包括《消費者權益保護法》《電子商務法》《反不正當競爭法》《反壟斷法》《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護法》等，這其中的一部分并非專為數(shù)字經(jīng)濟制定，不同法律之間還存在銜接不順的問題。建議全國人大盡快推動制定一部能夠覆蓋所有數(shù)字經(jīng)濟領域的綱領性的《數(shù)字經(jīng)濟法》，將來作為數(shù)字經(jīng)濟領域的基本法，統(tǒng)領全國平臺經(jīng)濟的治理實踐。
（三）建立三個層次的數(shù)字經(jīng)濟治理構架，第一層是反壟斷執(zhí)法，糾正市場失靈、恢復市場效率；第二層是經(jīng)濟監(jiān)管，維持市場有效運行；第三層是企業(yè)合規(guī)管理，確保經(jīng)營活動與法律、規(guī)則和準則保持一致
這三層構架受同一套治理規(guī)則指導、追求共同的合規(guī)經(jīng)營目標，但三者的功能應適當分離，在運營中則可以既有分工又有合作。
反壟斷執(zhí)法的目的是盡快地恢復市場秩序，特別是增強行業(yè)的“可競爭性”。目前這個責任主要在國家反壟斷局以及國務院反壟斷委員會。在執(zhí)行的過程中，建議重點關注“可競爭性”條件，市場份額不一定能準確地反映壟斷行為。如果關注消費者福利，需對數(shù)字經(jīng)濟中消費者的各種顯性、隱形的成本和收益做綜合、細致的計算?！蛾P于平臺經(jīng)濟領域的反壟斷指南》明確表示，對于“二選一”、“差異化定價”等行為，需要認真分析其經(jīng)濟合理性。不過通常情況下應慎用反壟斷執(zhí)法這類剛性手段。
經(jīng)濟監(jiān)管的職責主要是維護市場的有效運行，包括保障公平競爭、保護消費者利益。數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)的監(jiān)管職能同樣應該適當集中，改變“九龍治水”的現(xiàn)象。與反壟斷執(zhí)法相比，經(jīng)濟監(jiān)管更加柔性、常態(tài)化?？紤]到數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管本身具有很強的創(chuàng)新性，建議采取“回應型”的監(jiān)管方式，監(jiān)管與企業(yè)之間保持日常性的溝通，及時發(fā)現(xiàn)問題、化解問題，同時給予被監(jiān)管對象申訴的機會。也可以采用在數(shù)字金融領域常見的“監(jiān)管沙箱”的做法，數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)提出創(chuàng)新計劃，然后在監(jiān)管的全程監(jiān)測下試運營新業(yè)務。
合規(guī)管理是現(xiàn)代企業(yè)制度的重要部分，其目的是確保經(jīng)營活動符合法律、規(guī)則和準則的要求。合規(guī)管理在數(shù)字經(jīng)濟領域尤其重要，因為大部分企業(yè)的業(yè)務都涉及海量的數(shù)據(jù)、豐富的場景以及復雜的算法，完全依靠外部資源實施監(jiān)管，難度非常大。通過合規(guī)管理，企業(yè)主動與監(jiān)管部門合作，克服技術障礙，落實治理政策。企業(yè)可以主動向監(jiān)管部門備案算法，并為監(jiān)管部門或第三方獨立機構實行算法審計提供技術條件。企業(yè)還應該制定科技倫理準則，為“科技向善”提出更高的標準。
（四）將數(shù)字經(jīng)濟納入國家的財稅體系之中，先行在國內(nèi)試行已經(jīng)達成國際共識的數(shù)字稅“雙支柱”方案，改善數(shù)字經(jīng)濟收入在不同要素之間的分配規(guī)則，規(guī)范收入分配秩序和財富積累機制，促進共同富裕
數(shù)字經(jīng)濟的一些業(yè)務尚未納入正規(guī)的統(tǒng)計體系，征稅的難度也很大，但財稅政策覆蓋數(shù)字經(jīng)濟既有利于實現(xiàn)公平稅負，也有助于資源在全社會的有效配置。近期稅務部門已經(jīng)加大了對平臺企業(yè)、網(wǎng)絡直播等偷漏稅行為的處罰力度。
建議以落實“雙支柱”方案為切入點讓財稅政策體系完整地覆蓋數(shù)字經(jīng)濟，根據(jù)各地平臺經(jīng)濟活動的水平分配超大平臺的稅收收入，同時確定最低實際稅率水平，避免各地惡性爭奪平臺企業(yè)總部。
這些既能促進地區(qū)經(jīng)濟平衡發(fā)展，也可以為未來與國際稅收體系接軌鋪路。另外，建議根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟的特點完善財稅政策，包括充分利用數(shù)字技術，以及改善數(shù)字經(jīng)濟收入在不同要素之間的分配規(guī)則，規(guī)范收入分配秩序和財富積累秩序。
（五）積極參與國際數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的制定，推動我國數(shù)字經(jīng)濟實現(xiàn)高水平、制度性的開放，大力促進數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展，同時也為我國的數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)到國際市場大顯身手創(chuàng)造條件
數(shù)字經(jīng)濟領域的開放是我國高水平開放政策的重要部分。無論是企業(yè)走出去或者引進來，還是參與數(shù)字貿(mào)易，都要基于國內(nèi)國際規(guī)則的銜接。
目前美國與歐盟已經(jīng)分別提出了對數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的訴求。作為數(shù)字經(jīng)濟大國，我國應盡快提出關于跨境數(shù)據(jù)流動、知識產(chǎn)權、消費者隱私、屬地限制、壟斷和數(shù)字稅等方面的主張，積極加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定（CPTPP）、數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（DEPA）等多邊協(xié)定，盡可能與數(shù)字技術較發(fā)達的歐美國家接軌，避免被排除在新規(guī)則制定過程之外。大力推進與“一帶一路”國家之間的數(shù)字投資與數(shù)字貿(mào)易，邊實踐、便完善規(guī)則，助力我國數(shù)字經(jīng)濟的平穩(wěn)開放。
注釋：
[1]?國務院，《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，國發(fā)（2021）29號，2021年12月12日。
[2]?國家統(tǒng)計局，《數(shù)字經(jīng)濟及其核心產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類》，國家統(tǒng)計局令第33號，2021年5月27日。
[3]?北京大學平臺經(jīng)濟創(chuàng)新與治理課題組，《平臺經(jīng)濟：創(chuàng)新、治理與繁榮》，中信出版社，2022年。課題組所計算的“數(shù)字經(jīng)濟部門”主要包括信息與通信技術（ICT）制造以及密集使用ICT的制造業(yè)和服務業(yè)，這個范圍與國家統(tǒng)計局和中國信息通信研究院的定義可能有差異。
[4]?中國信息通信研究院，《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展報告（2022年）》，2022年7月11日。
[5]?中國信息通信研究院，《全球數(shù)字經(jīng)濟白皮書（2022年）》，2022年7月29日。
[6]《國務院關于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展情況的報告》，國家發(fā)展和改革委員會主任何立峰，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十七次會議，2022年10月28日。
[7]?Antonin Bergeaud和Cyril Verluise，“中國技術實力的崛起：前沿技術的視角”，POID工作論文，POIDWP039，2022年10月14日，倫敦政經(jīng)學院。
[8]?黃益平和（美）杜大偉，《數(shù)字金融革命：中國經(jīng)驗及啟示》，北京大學出版社，2022年12月。
[9]?英國數(shù)字競爭專家小組（主席：Jason Furman）,“解鎖數(shù)字競爭”，2019年3月。
[10]?國務院反壟斷委員會，《關于平臺經(jīng)濟領域反壟斷的指南》，國反壟發(fā)（2021）1號，2021年2月7日。
[11]?吳修銘，《巨頭的詛咒》，哥倫比亞全球報告，2018年。（Tim Wu, 2018, The Curse of Bigness: Antitrust in the New Gilded Age, Columbia Global Reports, New York.）
[12]?Baumol, William J., 1982, “Contestable Markets: An Uprising in the Theory of Industrial Structure”, American Economic Review, 72(1):1-15.
[13]?國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，《數(shù)字中國發(fā)展報告（2021年）》，2022年7月23日。
[14]?沈艷、張俊妮，“平臺經(jīng)濟中的數(shù)據(jù)治理”，北京大學平臺經(jīng)濟創(chuàng)新與治理課題組，《平臺經(jīng)濟：創(chuàng)新、治理與繁榮》，2022年7月，中信出版社。
作者黃益平系CF40學術委員會主席、北京大學數(shù)字金融研究中心主任，本文為黃益平在2022年12月30日十三屆全國人大常委會舉行的第三十一講專題講座上所做演講。 
